1. tölublað – Júní 2026
Nýta má borðæfingar til forgangsröðunar í varnarmálum.
Íslensk stjórnvöld hafa lýst því yfir að Ísland muni á næstu tíu árum stórauka útgjöld til varnar- og öryggismála, sérstaklega þegar kemur að auknum viðnámsþrótti. Hvaða alþjóðlegar forsendur þarf að hafa í huga í því samhengi og hvernig er skynsamlegt að nálgast þá umfangsmiklu fjárfestingu? Er hægt að nýta borðæfingar til þess að leggja mat á ógnir og nauðsynlegan viðbúnað?
Við lifum mikla umbreytingatíma í alþjóðakerfinu á sama tíma og kerfið sjálft er mjög laskað og Sameinuðu þjóðirnar veikari sem aldrei fyrr. Ólöglegt landvinningastríð Rússa gegn Úkraínu og ógn gagnvart gjörvallri Evrópu hefur á fáum árum breytt helstu forsendum í evrópskum varnarmálum. Áríðandi er að efla varnir álfunnar allrar, enda eru Evrópuríki í dag vanbúin undir meiriháttar átök.
Á sama tíma eru að verða umfangsmiklar breytingar á valdajafnvægi heimsins. Einpóla heimur, þar sem Bandaríkin höfðu ekki aðeins algjöra hernaðarlega yfirburði, heldur sterk bandalög víða um heim, heyrir nú sögunni til. Lengi hefur verið fyrirsjáanlegt að Kína myndi öðlast stærra hlutverk á alþjóðasviðinu, sérstaklega í krafti efnahagslegra áhrifa, en einnig er Kínverjum að takast að byggja upp hernaðargetu sem nálgast getu Bandaríkjanna. Bandarískir hershöfðingjar tala nú um Kína sem keppinaut á jafningjagrundvelli (e. „peer competitor“).
Skipan heimsmálanna mun þannig næstu áratugina fela í sér tvo megin póla – Bandaríkin og Kína – en það á eftir að koma í ljós hvernig þeim tekst að afla sér fylgis bandamanna og nýta sér efnahagslegan og hernaðarlegan styrk til þess að ná pólitískum markmiðum. Við höfum séð í Afganistan, Írak, Sýrlandi, Úkraínu og nú síðast Íran að slíkur styrkur er ekki endilega ávísun á æskilega niðurstöðu stórveldanna.
Hvernig þessar breyttu forsendur raungerast er í besta falli óljóst og því þarf Ísland að vera búið undir margar mismunandi sviðsmyndir ólíkra ógna og áskorana. Ísland mun ávallt þurfa að reiða sig á aðstoð og vernd erlendra ríkja á stríðstímum og því er mikilvægt að hér á landi sé hugað að því með hvaða hætti við getum verið verðugur bandamaður.
BANDARÍKIN GANGA ÚR SKAFTINU
Gjörbreytt utanríkisstefna Bandaríkjanna einkennist fyrst og fremst af duttlungum forsetans og tækifærismennsku eða skammtímahagsmunum. Nú þegar hefur forsetinn ratað í ógöngur með illa ígrunduðum hernaði sínum gegn Íran, þar sem hann mun eiga verulega erfitt með að forðast sögulegan ósigur. Áhersla forsetans á að öll utanríkispólitík skuli nýtast „Bandaríkjunum fyrst“ er auðvitað ekki ólík þeirri nálgun sem stjórnvöld allra ríkja beita. En að segja það berum orðum og reka utanríkisstefnu með núllsummunálgun (að ávinningur eins ríkis sé óumflýjanlega á kostnað annars) er ekki til þess fallið að viðhalda sterkum bandalögum og milliríkjasamstarfi sem byggir á trausti og gagnkvæmum hagsmunum.
Duttlungum forsetans hafa fylgt formlegar stefnur og óvinveittar aðgerðir sem magna upp óvissu og grafa undan trausti á Bandaríkjunum meðal þeirra elstu bandamanna. Bæði ný varnarstefna og þjóðaröryggisstefna Bandaríkjanna lýsa þessari nálgun með skýrum hætti. Bandarísk stjórnvöld hafa beitt bandamenn sína í NATO efnahagsþvingunum, lýst vilja til þess að eignast Grænland – jafnvel með valdi – og hafið beina íhlutun í evrópsk stjórnmál þar sem þau reyna að hygla hægri flokkum sem eru andsnúnir Evrópusamvinnu og deila skoðunum bandarískra stjórnvalda.
Atlantshafsbandalagið hefur ekki verið undanskilið geðþóttaákvörðunum Bandaríkjaforseta, sem hefur ítrekað hótað að draga Bandaríkin út úr bandalaginu. Hann hefur ekki dregið dul á andúð sína á NATO og „gagnsleysi“ þess, nú síðast þegar aðildarríkin skelltu skollaeyrum við kröfu hans um að hjálpa til við opnun Hormús-sunds. Á sama tíma hafa Bandaríkin, án samráðs, ítrekað tilkynnt fækkun í liðsafla sínum í Evrópu, bæði hvað varðar fjölda hermanna og vopnabúnaðar sem minnkar varnar- og viðbragðsgetu bandalagsins, auk þess sem það grefur undan trúverðugleika sameiginlegrar varnarskuldbindingar þess hvað varðar vilja Bandaríkjanna til að verja Evrópu.
Að ofansögðu er ljóst að Ísland, sem treystir alfarið á hervarnir bandamanna sinna, stendur frammi fyrir erfiðri stöðu í öryggis- og varnarmálum, bæði vegna ógnar sem stafar af Rússlandi og vegna ófyrirsjáanleika, hótana og breyttrar utanríkisstefnu Bandaríkjanna.
STAÐA ÍSLANDS OG VALKOSTIR
Stjórnvöld hafa brugðist við með því að efla samstarf á sviði öryggis- og varnarmála við grannríki, vinna sem hófst í raun strax við brottför varnarliðsins 2006, en varð meira áríðandi í kjölfar hernaðar Rússa gegn Úkraínu 2014, og enn frekar í kjölfar innrásarinnar 2022. Þannig hefur tekist að gera á annan tug samstarfssamninga og samstarfsyfirlýsinga við helstu grannríki Íslands á undanförnum árum.
Alþingi samþykkti einnig á þessu ári fyrstu stefnu Íslands í varnar- og öryggismálum, sem varðar veginn í átt að frekari eflingu innlendrar viðbragðsgetu og varnarsamstarfi við bandalagsríki okkar í NATO. Meginstoðir stefnunnar eru aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu og varnarsamningur við Bandaríkin, enda hefur það verið arkitektúr varna landsins allt frá sjötta áratug síðustu aldar, nær alla lýðveldissöguna.
Þessar stoðir eru í töluverðu uppnámi eins og áður sagði, fyrst og fremst vegna utanríkisstefnu Bandaríkjanna, en varnarsamningurinn frá 1951 er gerður á grundvelli Atlantshafssáttmálans. Þar segir í 1. grein: „Bandaríkin munu fyrir hönd Norður-Atlantshafsbandalagsins og samkvæmt skuldbindingum þeim, sem þau hafa tekist á hendur með Norður-Atlantshafssamningnum, gera ráðstafanir til varnar Íslandi.“ Ef Bandaríkin yfirgefa NATO, eða NATO líður undir lok, þá fellur varnarsamningurinn við Bandaríkin sjálfkrafa úr gildi.
Utanríkisráðherra hefur talað um að „fjölga stoðunum undir okkar varnir og öryggi“ til viðbótar við Varnarsamninginn og aðildina að Atlantshafsbandalaginu. Ofangreint samráð, samstarf og samningar við helstu bandalagsríki eru liður í því, en helsta stoðin sem gæti verið um að ræða væri aðild Íslands að Evrópusambandinu. Hvort sú leið verður skoðuð skýrist í þjóðaratkvæðagreiðslu í haust, en í öllu falli myndi aðild að Evrópusambandinu breyta mjög stöðu Íslands hvað varðar öryggis- og varnarmál. Ísland félli þannig undir sameiginlega varnarskuldbindingu aðildarríkja ESB, þar sem þeim er skylt að veita aðildarríki aðstoð ef á það er ráðist. Auk þessara gagnkvæmu varna, myndi aðild einnig þýða fulla þátttöku Íslands í samstarfi á sviði netöryggis, upplýsingaöflunar og greiningar og viðbúnaði við fjölþáttaógnum.
VERKEFNI STJÓRNVALDA
Stjórnvöld standa frammi fyrir umfangsmikilli stefnumótun, áætlanagerð og forgangsröðun í öryggis- og varnarmálum þegar kemur að því að standa við skuldbindingu sína um stóraukna fjárfestingu í málaflokknum. Þó svo að ljóst sé að áfram muni hluti útgjalda Íslands í málaflokknum teljast til hermála með beinum hætti, til dæmis rekstur íslenska loftvarnakerfisins og gistiríkjaaðstöðu fyrir NATO-ríki, þá mun meginþorri fjármagnsins verða nýttur til þess að efla innlendan viðnámsþrótt (e. „resilience“). Forsætisráðherra hefur sagt að markmiðið sé að „auka viðbúnað og fjárfestingu í varnartengdum innviðum á næstu árum – sem geta einnig nýst í borgaralegum tilgangi.“ Innan NATO miðast slíkar fjárfestingar meðal annars við viðmið bandalagsins um viðnámsþrótt sem ná m.a. til getu til þess að tryggja starfsemi stjórnvalda og grunnþjónustu; öryggis og áfallaþols orkukerfa; getu til þess að bregðast við fólksflótta og flutningum; áreiðanlegra birgða af mat og drykkjarvatni; getu til þess að fást við mikið manntjón; örugg upplýsingakerfi almannavarna sem og fjarskiptakerfi (þ.m.t. netaðgang); og örugg flutningskerfi.
Mat á því hvernig best sé að ráðstafa þessum fjármunum kallar á víðtækt samráð innan stjórnkerfisins, við ólíka hagaðila úr atvinnulífinu, en einnig við félagasamtök og almenning. Horfa þarf til þess að þeir fjármunir sem varið er í málaflokkinn skapi tvínota getu, þ.e.a.s. að horft sé til þess að fjárfestingin sé til gagns á friðartímum, til dæmis með bættum samgöngum og fjarskiptakerfum.
Hafa þarf í huga að við lifum á tímum örrar tækniþróunar sem hefur áhrif á alla þætti samfélagsins. Varnar- og öryggismál eru þar ekki undanskilin, og þurfa íslensk stjórnvöld því að fylgjast náið með þróun á sviði gervigreindar, drónatækni, skammtatölvunarfræði svo eitthvað sé nefnt, bæði til þess að leggja mat á ógnir en líka til þess að sú geta sem fjárfest er í úreldist ekki fyrr en ella.
Að sama skapi munu loftslagsbreytingar hafa í för með sér fjölda áskorana sem huga þarf að við áætlanagerð. Þar má nefna tjón á innviðum vegna veðurs, minnkandi aðgengi að takmörkuðum auðlindum, óstöðugleika og átök, gríðarlegan straum loftslagsflóttamanna, glæpi og hryðjuverk, og breyttar aðstæður fyrir heri og löggæsluaðila.
BORÐÆFINGAR SEM VERKFÆRI
Í upphafi þessarar greinar var spurt hvort nýta mætti borðæfingar til þess að leggja mat á ógnir og nauðsynlegan viðbúnað. Þær geta verið mikilvægt verkfæri stjórnvalda til að meta ógnir og veikleika, leiða saman ólíka aðila innan stjórnsýslunnar og aðra hagaðila, og móta áætlanir um uppbyggingu getu og fjárfestingar á grundvelli trúverðugra sviðsmynda.
Innan NATO og víða erlendis eru borðæfingar (e. „wargaming“ eða „table top exercises“) notaðar í vaxandi mæli við hættumat og áætlanagerð, en lítil hefð er fyrir slíku innan stjórnsýslunnar hérlendis. Eina áþreifanlega dæmið um slíkt innanlands á undanförnum árum er borðæfingin „Ísland ótengt“ sem haldin var 2025 þar sem hátt í 200 sérfræðingar úr ýmsum geirum komu saman til að ræða og greina ástandið sem myndast þegar allir sæstrengir til Íslands rofna.
Hjá Vörðu höfum við stigið skref í átt til þess að innleiða borðæfingar á Íslandi og erum við þeirrar skoðunar að þær séu sérstaklega gagnlegt verkfæri, ekki síst vegna þess að hægt er að framkvæma þær með tiltölulega litlum kostnaði. Tilkoma gervigreindar eykur síðan getu til þess að framkvæma flóknari æfingar sem byggja á stærri gagnasöfnum og upplýsingum.
Gildi borðæfinga felst ekki síst í því að þær brjóta upp svokallaða „hólfun“ (silos) í stjórnsýslunni og neyða þátttakendur til að horfast í augu við víðara samhengi, eins og sjá mátti á Íslandi ótengdu. Ólíkt raunverulegum æfingum á vettvangi, sem prófa tæki og búnað, prófa borðæfingar ákvarðanatöku og samstarf ólíkra aðila bæði innanlands og milli ríkja. Þær æfa þátttakendur í að bregðast við óvæntum vendingum þar sem upplýsingar eru af skornum skammti og tíminn naumur. Borðæfingar geta sýnt fram á að verkferlar sem taldir eru skýrir reynist brothættir þegar krísuástand er. Eins gefa þær þátttakendum tækifæri til þess að meta samræmingu viðbragðs og aðgerða og koma auga á veikleika eða svið og kerfi sem nauðsynlegt er að styrkja.
Þegar íslensk stjórnvöld horfa til þess að meta fjárfestingu í auknum vörnum og viðnámsþrótti fyrir tugi milljarða á næsta áratug er því skynsamlegt að hafa víðtæka nálgun, breitt samráð og beita ólíkum verkfærum til þess að tryggja að þar sé hugað að fyrirsjáanlegum jafnt sem ófyrirsjáanlegum ógnum og vandamálum. Jafnframt er mikilvægt að sú fjárfesting leiði til getu sem eflir sameiginlegan viðnámsþrótt Atlantshafsbandalagsins og sýni öðrum aðildarþjóðum að Ísland getur verið verðugur bandamaður. Borðæfingar geta verið og ættu að vera mikilvægur liður í því. Með þeim er hægt að velta upp fjölmörgum ólíkum sviðsmyndum og meta viðbúnað og viðbragð með litlum tilkostnaði.
