1. tölublað – Júní 2026
Þegar íslenskir ráðherrar tala nú um Ísland sem „verðugan bandamann“ innan Atlantshafsbandalagsins er erfitt að komast hjá því að rifja upp bók bandaríska stjórnarerindrekans og fræðimannsins Donalds E. Nuechterlein, Iceland – Reluctant Ally, sem kom út árið 1961.
Þar birtist mynd af Íslandi sem tók þátt í vestrænu varnarsamstarfi af nauðsyn fremur en sannfæringu. Nú, rúmum sextíu árum síðar, er afstaðan önnur. Íslensk stjórnvöld leggja áherslu á ábyrgð, trúverðugleika og skyldur gagnvart bandamönnum. Hvað gerðist á leiðinni? Hvenær hætti Ísland að vera tregur bandamaður og varð verðugur bandamaður?
Á árunum 1918 til annarrar heimsstyrjaldarinnar varð hér til flokkaskipan þar sem kommúnistar hallir undir Sovétríkin höfðu veruleg ítök. Við hægri hlið þeirra á vinstri vængnum voru jafnaðarmenn í Alþýðuflokknum, á miðjunni Framsóknarflokkurinn og frá miðju til hægri Sjálfstæðisflokkurinn.
Frá 1918 til 1941 var fullvalda Ísland hlutlaust. Sumarið 1941 stóð íslenska ríkisstjórnin að þríhliða samningi við stjórnir Bandaríkjanna og Bretlands um að bandarískt herlið kæmi til landsins og leysti af verði hernámslið Breta sem hafði verið sent til Íslands í maí 1940 til að tryggja að her þýskra nasista legði landið ekki undir sig.
Eftir að Ísland varð sjálfstætt fullvalda lýðveldi 17. júní 1944 stóð vilji stjórnvalda til þess eftir að heimsstríðinu lauk að taka upp hlutleysisstefnu að nýju. Tilmælum Bandaríkjastjórnar um varanlega aðstöðu fyrir herafla á þremur stöðum á landinu var hafnað.
Keflavíkursamningurinn var síðan gerður 1946. Með honum skuldbundu Bandaríkjamenn sig til að flytja herlið sitt frá Íslandi fyrir árslok sama árs en jafnframt fengu þeir afnot af tiltekinni aðstöðu á Keflavíkurflugvelli um sinn í tengslum við rekstur flugvallarins. Samningurinn samræmdi tvö meginsjónarmið: annars vegar kröfuna um brottför erlends herliðs og hins vegar að Ísland gegndi mikilvægu hlutverki í flugsamgöngum og öryggismálum á Norður-Atlantshafi.
Lýðræðisflokkarnir þrír samþykktu síðan stofnaðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu (NATO) undir lok mars 1949 við mikil andmæli kommúnista sem gerðu árás á Alþingishúsið 30. mars í von um að geta hindrað samþykkt aðildarinnar.
Ísland gekk í NATO með þeim fyrirvara að Íslendingum væri hvorki skylt að stofna eigin her né að hafa erlendar herstöðvar í landi sínu á friðartímum.
Þróun heimsmála varð hins vegar á þann veg að strax fyrri hluta árs 1951 gerðu stjórnvöld Íslands og Bandaríkjanna með sér tvíhliða varnarsamning. Aðildin að NATO árið 1949 og varnarsamningurinn við Bandaríkin árið 1951 ollu árum saman pólitískum átökum.
Stór hluti þjóðarinnar sætti sig við aðildina vegna alþjóðlegra aðstæðna en ekki vegna þess að hann aðhylltist hernaðarbandalög af hugsjón. Talað var um að Bandaríkjaher væri hér af „illri nauðsyn“ og til varð slagorðið: Ísland úr NATO. Herinn burt.
Íslendingar vildu njóta öryggisins sem fylgdi vernd Bandaríkjanna en höfðu jafnframt andúð á herstöðvum og erlendum áhrifum. Stuðningur við veru bandaríska varnarliðsins sveiflaðist eftir spennu í heimsmálum. Herinn þótti nauðsynlegur þegar átök geisuðu í Kóreu eða hart var deilt um Berlín. Þegar slaknaði á spennunni varð Keflavíkurstöðin að menningarlegri grýlu sem talin var ógna sjálfstæði þjóðarinnar.
Þessi afstaða birtist ekki aðeins í stjórnmálum heldur einnig í menningarlífi. Deilurnar um Keflavíkursjónvarpið voru hluti af víðtækari umræðu um þjóðerni og áhrif erlends stórveldis á íslenskt samfélag.
Að loknu kalda stríðinu breyttist viðhorfið. Í skýrslu opinberrar nefndar sem skilað var snemma árs 1993 var komist að þeirri niðurstöðu að aðildin að NATO og tvíhliða varnarsamningurinn við Bandaríkin væru varanlegir hornsteinar hernaðarlegs öryggis þjóðarinnar. Með einróma samþykkt þjóðaröryggisstefnu Íslands 13. apríl 2016 voru þessar tvær meginstoðir festar enn betur í sessi.
I.
TREGUR BANDAMAÐUR
Ísland fótaði sig ekki aðeins á geópólitískum forsendum á fyrstu sjálfstæðisárunum heldur einnig efnahagslega. Viðræður við aðrar þjóðir snerust um að afla markaða og leggja grunn að nýrri þjóðfélagsgerð, tryggja vernd fiskimiða með forgangi íslenskra fiskiskipa og finna leiðir til að nýta endurnýjanlegar orkulindir landsins.
Á þessum sviðum þvældist hugmyndafræðin oft fyrir hagkvæmum lausnum. Átök voru milli kommúnista og félaga þeirra á vinstri vængnum sem vildu náin samskipti við Sovétríkin og sem mest ríkisafskipti af efnahags- og atvinnulífi og hinna sem vildu opnara, frjálslyndara samfélag í náinni samvinnu við Vesturlönd.
Þessi togstreita var hluti tregðunnar í vestrænu samstarfi þjóðarinnar. Hún birtist í hatrömmum deilum á heimavelli. Út á við gat hún skilað árangri í samskiptum við bandamenn. Þeir óttuðust að sovésk ítök yrðu hér yfirþyrmandi. Íslensk stjórnvöld gripu til ákvarðana í þágu markaðsöflunar fyrir sjávarafurðir sem gengu þvert á geópólitísku átakalínurnar. Þau nutu jafnframt fyrirgreiðslu af hálfu bandalagsþjóða. Þrjú dæmi skulu nefnd:
1. Eftir að Íslendingar færðu fiskveiðilögsöguna úr þremur í fjórar sjómílur árið 1952 brugðust Bretar við með löndunarbanni á íslenskan fisk í breskum höfnum. Bannið var þungt högg fyrir íslenskt efnahagslíf þar sem Bretland var langstærsti markaðurinn fyrir íslenskar sjávarafurðir.
Í þessari stöðu varð sovéski markaðurinn líflína. Árið 1953 gerði ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks fyrsta stóra viðskiptasamninginn við Sovétríkin þar sem þau skuldbundu sig til að kaupa verulegt magn af íslenskum fiski gegn kaupum Íslands á olíu, korni og öðrum vörum. Þessi samningur hafði ekki aðeins efnahagslega þýðingu heldur einnig pólitíska. Hann sýndi Bandaríkjamönnum og Bretum að Ísland átti annarra kosta völ.
Margir í Washington óttuðust að efnahagsleg einangrun Íslands gæti aukið áhrif Sovétríkjanna í landinu. Þessi ótti ýtti undir bandaríska fjárhagsaðstoð á þessum árum.
2. Þetta mátti sjá á árunum 1956 til 1958 þegar vinstri stjórn Hermanns Jónassonar sat við völd (Framsóknarflokkur, Alþýðuflokkur, Alþýðubandalag). Stjórnin var mynduð á grundvelli andstöðu við veru bandaríska hersins og stefndi formlega að því að segja upp varnarsamningnum. Á sama tíma stóð íslenskt efnahagslíf höllum fæti. Gjaldeyrisskortur var mikill og erfiðlega gekk að afla lánsfjár til stórframkvæmda.
Bandaríkjamenn brugðust við með hagstæðum lánum og aðstoð. Það gerði Íslendingum kleift að kaupa bandarískar landbúnaðarvörur án þess að greiða fyrir þær í dýrmætum gjaldeyri. Fjármunirnir runnu síðan að hluta til íslenskra framkvæmda og innviðauppbyggingar. Í reynd varð til gagnkvæm hagsmunatenging: Ísland fékk efnahagslegt svigrúm og Bandaríkin tryggðu að Keflavíkurstöðin yrði áfram hornsteinn varnarkerfis Norður-Atlantshafsins.
Þetta vakti reiði margra sjálfstæðismanna sem töldu Bandaríkjastjórn með lánveitingunum halda lífi í ríkisstjórn sem átti upphaf sitt í andstöðu við varnarsamstarfið. Frá sjónarhóli ráðamanna í Washington var niðurstaðan einföld: öryggishagsmunir vógu þyngra en flokkapólitíkin á Íslandi.
3. Þáttaskil urðu þegar Sjálfstæðisflokkur og Alþýðuflokkur mynduðu ríkisstjórn í nóvember 1959, Viðreisnarstjórnina, sem sat til ársins 1971. Þrír sjálfstæðismenn sátu í forsæti ríkisstjórnarinnar: Ólafur Thors (1959–63), Bjarni Benediktsson (1963–70) og Jóhann Hafstein (1970–71).
Veruleg spenna ríkti í samskiptum Breta og Íslendinga þegar stjórnin settist að völdum vegna deilna um fiskimiðin við Ísland eftir að Íslendingar höfðu fært lögsögu sína úr fjórum sjómílum í 12 mílur 1. september 1958.
Íslensk stjórnvöld beittu varðskipum til að framfylgja nýju reglunum en breski flotinn fylgdi togurunum til verndar. Þannig urðu reglulegir árekstrar á Íslandsmiðum milli íslenskra varðskipa og breskra herskipa.
Deilan var ekki aðeins um fiskveiðar heldur einnig um rétt strandríkis til að stjórna auðlindum sínum. Íslendingar reistu málstað sinn á verndun fiskistofna og þjóðarhagsmunum en Bretar á hefðbundnum veiðiréttindum sínum.
Deilunni lauk árið 1961 með samkomulagi þar sem Bretar viðurkenndu 12 mílna fiskveiðilögsögu Íslands. Íslendingar fengu þannig alþjóðlega viðurkenningu á útfærslunni og lagði hún grunn að frekari stækkunum fiskveiðilögsögunnar í 50 mílur árið 1972 og 200 mílur árið 1975.
Þarna var Ísland enn klassískur reluctant ally: NATO-ríki sem stóð í harðri deilu við helsta bandalagsríki sitt í Evrópu, Bretland, og hikaði ekki við að beita varnarsamstarfinu og stöðu sinni innan bandalagsins sem hluta af pólitískri hagsmunagæslu.
Dæmin sýna að íslensk stjórnvöld litu á bandalagsaðildina fyrst og fremst í ljósi þjóðarhagsmuna en ekki sem skyldu til að fylgja stærri ríkjum í einu og öllu.
MENNINGARSTRÍÐ
Andstaðan við herstöðina birtist ekki aðeins í stjórnmálum heldur einnig í menningarmálum. Margir óttuðust að náin tengsl við Bandaríkin hefðu áhrif á tungu, menningu og samfélagsgerð þjóðarinnar. Þessi afstaða átti sér rætur í reynslunni frá stríðsárunum þegar fjölmennt erlent herlið hafði á fáum árum valdið meiri breytingum á íslensku samfélagi en nokkurt annað utanaðkomandi afl á 20. öld.
Deilurnar um Keflavíkursjónvarpið á sjöunda áratugnum urðu táknrænn vettvangur þessarar togstreitu. Fyrir sumum var sjónvarpið saklaus afþreying en í augum annarra birtingarmynd vaxandi bandarískra áhrifa.
Á sama tíma lögðu íslensk stjórnvöld ríka áherslu á norræna samvinnu og vígsla Norræna hússins árið 1968 varð í augum margra tákn um menningarlega og pólitíska sjálfsmynd Íslands sem norræns samfélags.
Deilurnar um varnarsamstarfið snerust því ekki aðeins um öryggis- og utanríkismál heldur einnig um grundvallarspurningu sem fylgt hefur þjóðinni allt frá lýðveldisstofnun: hvernig samræma mætti virka þátttöku í alþjóðlegu samstarfi og varðveislu þjóðlegrar sérstöðu.
FJÁRFESTINGAR OG EFNAHAGSSAMVINNA
Þegar litið er til baka sést að deilurnar um varnarsamninginn, álverið í Straumsvík og aðild Íslands að EFTA voru ekki ótengd mál heldur hluti af sömu stefnumótandi vegferð.
Á fimmta og sjötta áratugnum reyndi Ísland að tryggja öryggi sitt innan Atlantshafsbandalagsins án þess að glata sjálfstæði sínu. Á sjöunda áratugnum reis síðan ný spurning: hvernig þjóðin ætti að tryggja efnahagslega framtíð sína.
Löndunarbann Breta eftir útfærslu fiskveiðilögsögunnar og viðskiptasamningar við Sovétríkin sýndu hve viðkvæmt það var að reisa afkomu þjóðarinnar nær eingöngu á fiski og mörkuðum fyrir hann.
Eftir að hafa samið við Breta um lok 12-mílna-deilunnar sneri Viðreisnarstjórnin sér að því að sannfæra þjóðina um að styrkja yrði þjóðarbúið í samvinnu við erlenda fjárfesta.
Á sjöunda áratugnum færðist þungi þjóðmálaumræðunnar frá herstöðinni yfir á erlenda fjárfestingu. Fyrir marga á vinstri vængnum voru bandarískir hermenn, erlent fjármagn og fjölþjóðafyrirtæki mismunandi birtingarmyndir sama fyrirbæris: óæskilegrar innreiðar erlendra afla í íslenskt samfélag.
Þess vegna urðu áformin um álver í Straumsvík og Búrfellsvirkjun ekki aðeins atvinnu- og framkvæmdamál heldur einnig fullveldis- og sjálfstæðismál.
Þegar Viðreisnarstjórnin samdi um álverið í Straumsvík var ekki samið við svissneska fyrirtækið Alusuisse fyrir tilviljun. Pólitískt umhverfi kalda stríðsins heima og erlendis skipti verulegu máli.
Margir andstæðingar framkvæmdanna vildu draga þær inn í átök austurs og vesturs. Um væri að ræða nýja tegund bandarískra áhrifa á Íslandi, ef ekki ögrun við Sovétríkin. Með því að velja svissneskt fyrirtæki var dregið úr þeirri gagnrýni. Sviss var hlutlaust ríki utan hernaðarbandalaga. Það stóð utan kalda stríðsins og deilna milli Bandaríkjanna og Sovétríkjanna.
Það var síðan engin tilviljun að í beinu framhaldi af þessari stefnu skyldi Ísland ganga í Fríverslunarsamtök Evrópu, EFTA, árið 1970. Álverið, Búrfellsvirkjun og EFTA-aðildin voru þrjár hliðar á sömu hugsun. Ísland ætlaði ekki lengur að standa á jaðri vestræns efnahagssamstarfs heldur taka virkan þátt í því.
Þarna má greina upphaf þeirrar þróunar sem síðar leiddi til aðildar að Evrópska efnahagssvæðinu. Ísland var enn tregur bandamaður í skilningi Nuechterleins þegar kom að varnarmálum og herstöðvum. Á sviði efnahagsmála var hins vegar hafin vegferð í átt til aukinnar þátttöku í vestrænu samstarfi og aðlögunar íslenska hagkerfisins að því.
TREGI BANDAMAÐURINN HÖRFAR
Þótt Ísland hefði tengt öryggi sitt við Atlantshafsbandalagið árið 1949 og varnarsamninginn við Bandaríkin árið 1951 lifði hugmyndin um Ísland sem tregan bandamann langt fram á áttunda áratuginn.
Síðasta stóra atlagan að varanlegri viðveru varnarliðsins var gerð við myndun vinstri stjórnar Ólafs Jóhannessonar sumarið 1971 (Framsóknarflokkur, Alþýðubandalag, Samtök frjálslyndra og vinstrimanna).
Líkt og vinstristjórnin 1956 hafði þessi stjórn á stefnuskrá sinni að endurskoða varnarsamninginn og stefna að brottför varnarliðsins. Enn á ný var reynt að færa Ísland í átt frá þeirri stöðu sem kalda stríðið hafði markað því.
Þjóðfélagið hafði breyst. Reynslan af þorskastríðunum sýndi að þrátt fyrir deilur við einstök bandalagsríki lágu grundvallaröryggishagsmunir þjóðarinnar áfram innan vébanda Atlantshafsbandalagsins. Jafnframt hafði alþjóðlegt öryggisumhverfi harðnað á ný eftir tímabundna slökun sjöunda áratugarins. Þegar leið á kjörtímabilið sem hófst 1971 varð æ ljósara að hvorki var pólitískur styrkur né alþjóðlegar aðstæður til þess að hrinda brottför varnarliðsins í framkvæmd.
Veturinn 1974 urðu síðan þáttaskil. Undirskriftasöfnunin Varið land, sem stóð frá janúar fram í febrúar, vakti athygli fyrir umfang sitt. Alls 55.522 kjósendur skrifuðu undir áskorun um að horfið yrði frá áformum um uppsögn varnarsamningsins og brottför varnarliðsins.
Aldrei áður hafði jafn fjölmennur hópur tekið svo afdráttarlausa afstöðu til varnarsamstarfsins. Sleginn var nýr tónn í þjóðmálaumræðunni. Varnarliðið var ekki lengur fyrst og fremst tákn um erlend afskipti heldur lykilþáttur fyrir öryggi landsins. Þjóðernisrökin höfðu ekki horfið en þau voru ekki lengur sjálfkrafa tengd andstöðu við varnarsamstarfið.
Kosningarnar sumarið 1974 og myndun ríkisstjórnar Geirs Hallgrímssonar (Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur) mörkuðu enn frekari kaflaskil. Ágreiningurinn um brottför varnarliðsins vék smám saman úr forgrunni stjórnmálanna.
Ríkisstjórnin færði fiskveiðilögsöguna í 200 mílur 15. október 1975. Þriðja þorskastríðið og það snarpasta var háð við Breta þar til samið var um viðurkenningu þeirra á 200 mílunum 1. júní 1976 í Ósló.
Fullnaðarsigur hafði unnist í landhelgismálinu. Stjórnmálasambandi við Breta var slitið í febrúar 1976 til að slá á kröfur þeirra sem vildu að hótað yrði úrsögn úr NATO vegna deilunnar.
Þegar Ólafur Jóhannesson myndaði nýja vinstri stjórn (Framsóknarflokkur, Alþýðuflokkur og Alþýðubandalag) árið 1978 er athyglisvert í sögulegu ljósi að brottför varnarliðsins var ekki lengur vandamál við stjórnarmyndunina. Það sem hafði verið eitt helsta átakamál íslenskra stjórnmála frá stofnun NATO var smám saman að missa þann sess. Við myndun vinstri stjórna frá 1949 hafði aldrei brotnað á ágreiningi um NATO-aðildina heldur aðeins um dvöl varnarliðsins.
Eftir myndun vinstristjórnarinnar árið 1978 var brottför varnarliðsins ekki lengur á dagskrá íslenskra stjórnmála með sama hætti og áður. Þar með lauk í raun þeim kafla þar sem deilt var um sjálfa þátttöku Íslands í vestrænu varnarsamstarfi.
Ágreiningurinn hvarf þó ekki. Hann færðist yfir á annað svið og snerist í auknum mæli um umfang starfseminnar, tækjakost, mannvirkjagerð og hernaðarleg umsvif á varnarsvæðinu. Andstæðingar varnarsamstarfsins beindu sjónum sínum að einstökum framkvæmdum fremur en grundvallarstefnunni sjálfri.
Á níunda áratugnum var ráðist í umfangsmestu endurnýjun á hernaðarlegum mannvirkjum á Íslandi frá upphafsárum varnarliðsins. Nýjar ratsjárstöðvar voru reistar, flugvallarmannvirki á Keflavíkurflugvelli endurbætt og hafist var handa við byggingu nýrrar alþjóðaflugstöðvar.
Þessar framkvæmdir urðu tilefni pólitískra deilna. Einkum gagnrýndu alþýðubandalagsmenn stærð nýju flugstöðvarinnar og töldu að hún væri langt umfram þarfir borgaralegs flugs. Í hita leiksins var því jafnvel haldið fram að mannvirkið gæti þjónað herstjórn NATO á ófriðartímum og tengst stjórnun kjarnorkuhernaðar.
Hvað sem slíkum áhyggjum leið sýndu þær að andstaðan við varnarsamstarfið hafði tekið á sig nýja mynd. Ekki var lengur deilt um það hvort varnarliðið ætti að vera hér heldur hve umsvif þess ættu að vera mikil.
Á árunum 1971 til 1978 hurfu síðustu spor „trega bandamannsins“ úr íslenskum stjórnmálum. Á sama tíma mótaðist pólitísk sátt um að öryggi Íslands yrði áfram best tryggt innan vestræns varnarsamstarfs. Var meðal annars unnið að henni á vettvangi öryggismálanefndar forsætisráðherra sem starfaði frá 1979 til ársloka 1991 með þátttöku fulltrúa allra þingflokka.
II.
VERÐUGUR BANDAMAÐUR
Íslensk stjórnvöld voru stundum treg í taumi innan Atlantshafsbandalagsins í kalda stríðinu og héldu sig til dæmis frá því að skipa fulltrúa í hermálanefnd NATO eða leggja fé í mannvirkjasjóð bandalagsins.
Þetta viðhorf breyttist fljótt eftir 1990. Þá lét ríkisstjórn Íslands í ljós trega þegar hún sá merki um að bandaríska varnarliðið myndi hverfa úr landi. Reyndi stjórnin í lengstu lög að halda í einhvern hluta þess, einkum orrustuþotur og þyrlur.
Þótt efasemdir íslenskra stjórnvalda væru kynntar á æðstu stöðum í Washington og hlytu þar einhvern hljómgrunn fór svo að lokum að Keflavíkurstöðinni var lokað og fáni Bandaríkjanna þar dreginn niður 30. september 2006.
Þegar málið er skoðað í stærra samhengi var ákvörðunin í samræmi við ríkjandi sjónarmið þess tíma innan NATO um að Norður-Atlantshaf hefði ekki lengur sama strategíska gildi og áður. Rússnesk herskip og kafbátar á Kólaskaga söfnuðu bara ryði og flug rússneskra herflugvéla út á Norður-Atlantshaf væri aðeins svipur hjá sjón. Auk þess litu Bandaríkjastjórn og NATO á stjórn Rússlands sem samstarfsaðila og hugsanlegan bandamann.
Sama dag og Keflavíkurstöðinni var lokað minntu rússneskar herflugvélar þó á sig í nágrenni Íslands. Rúmum fjórum mánuðum eftir brottförina, í febrúar 2007, flutti Vladimír Pútín Rússlandsforseti ræðu á öryggisráðstefnunni í München þar sem hann boðaði andstöðu við „einpóla“ heim undir ofurvaldi Bandaríkjanna, skapa yrði mótvægi.
Vorið 2008 hófu franskar orrustuþotur, að ósk Íslendinga, tímabundna loftrýmisgæslu frá Keflavíkurflugvelli og hafa flugherir fjölda bandalagsríkja Íslands sinnt reglubundinni loftrýmisgæslu æ síðan.
Eftir innlimun Rússa á Krímskaga árið 2014 hófst nýtt umsvifaskeið í þágu NATO á Keflavíkurflugvelli án þess að um fasta viðveru herafla frá einu landi sé að ræða. Hins vegar má tala um stöðuga viðveru liðsafla sem dvelur misjafnlega lengi hverju sinni.
NORÐUR-ATLANTSHAF VAKNAR Á NÝ
Þótt reglubundin loftrýmisgæsla NATO markaði ákveðin þáttaskil fyrir öryggi Íslands árið 2008 var enn litið svo á víða innan bandalagsins að tímabil stórra hernaðarlegra átaka í Evrópu væri liðið. Tími verslunar og viðskipta hefði komið í stað vígbúnaðar. Nauðsyn varðstöðu á Norður-Atlantshafi var aldrei nefnd.
Fylgst var með áhrifum hlýnunar jarðar á norðurslóðum bæði af kvíða og eftirvæntingu. Vonir voru bundnar við aukin efnahagsleg umsvif vegna siglinga og auðlindanýtingar. Vladimír Pútín einn jók hervæðingu þar.
Eins og nefnt er hér að ofan breyttist allt hættumat árið 2014 þegar Rússar innlimuðu Krímskaga og hófu hernaðaraðgerðir í austurhluta Úkraínu. Vestræn viðbrögð voru þó of máttlítil til að halda aftur af Pútín.
Áhrifa nýrra viðhorfa gætti þó fljótlega varðandi norðurslóðir og Norður-Atlantshaf sem kom á ný við sögu í varnaráætlunum NATO. Aukin umsvif rússneskra kafbáta og herskipa í Norðurflotanum á Kólaskaga vöktu athygli hernaðaryfirvalda í Bandaríkjunum og Evrópu. Á ný var farið að ræða um GIUK-hliðið, hafsvæðið milli Grænlands, Íslands og Bretlands, sem eitt af mikilvægustu varnarsvæðum Norður-Atlantshafs.
Á þessum árum hófu Bandaríkjamenn markvissa endurnýjun hernaðarlegra mannvirkja á Keflavíkurflugvelli. Framkvæmdirnar voru fyrst hóflegar en jukust jafnt og þétt. Fjármunir voru lagðir í flughlað, flugskýli, eldsneytisaðstöðu og aðra innviði sem höfðu að hluta legið ónotaðir frá brottför varnarliðsins. Á sama tíma jókst viðvera bandarískra eftirlits- og kafbátaleitarflugvéla á Keflavíkurflugvelli.
Þá sendi bandaríski flugherinn þrisvar B-2 Spirit langdrægar sprengjuþotur til viðdvalar og æfinga frá Keflavíkurflugvelli, 2019, 2021 og 2023. Niðurstaðan varð að æskilegt væri að geta nýtt flugvöllinn og aðstöðu þar í þágu þessara véla.
Innrás Rússa í Úkraínu árið 2022 hraðaði þessari þróun enn frekar. Þá varð endanlega ljóst að forsendurnar sem legið höfðu til grundvallar brottför varnarliðsins árið 2006 voru brostnar. Ísland varð á ný lykilhlekkur í varnarkerfi NATO á Norður-Atlantshafi.
Samhliða þessu breyttist staða Norðurlandanna. Finnland og Svíþjóð gengu í NATO. Í fyrsta sinn í sögunni urðu öll norrænu ríkin hluti af sama herstjórnarsvæði bandalagsins. Ísland varð þar með þátttakandi í nýju NATO-öryggissvæði sem nær frá Eystrasalti og norður í íshaf, út yfir Norður-Atlantshaf og til Norður-Ameríku.
Ísland fellur nú undir sameiginlega herstjórn NATO í Norfolk í Bandaríkjunum sem ber ábyrgð á Norður-Atlantshafi og norðurslóðum. Ör þróun varnarsamstarfs Norðurlandanna og ríkja innan JEF-samstarfsins svonefnda styður við starfsemi bandalagsins á þessu svæði.
Á Íslandi birtist mikilvægi þessarar breytingar ekki aðeins í auknum umsvifum á Keflavíkurflugvelli. Unnið hefur verið að gerð nýrrar hafnaraðstöðu í Helguvík sem ætlað er að styrkja getu Íslands til að veita bandalagsríkjum þjónustu á Norður-Atlantshafi.
Í apríl 2023 heimilaði utanríkisráðherra kjarnorkuknúnum kafbátum bandaríska sjóhersins að hafa stutta viðkomu við Ísland til að taka á móti kosti og skipta um menn í áhöfn. Var ákvörðunin liður í stefnu íslenskra stjórnvalda um að styðja við aukið eftirlit og viðbragðsgetu bandalagsríkja á Norður-Atlantshafi.
Þessi þróun hefur orðið án mikillar umræðu hér á landi. Nágrannaþjóðir okkar ræða opinskátt um nauðsyn aukinnar árvekni, aukinna varnarútgjalda og hlutverk þeirra innan bandalagsins, meðal annars með nýrri stefnu varðandi kjarnorkuvopn. Hér hafa umræður helst snúist um tengsl okkar í varnarmálum við Evrópusambandið. Það hefur þó á þessari stundu enga burði til að tryggja öryggi á Norður-Atlantshafi og erfitt er að sjá að það geti komið í stað Bandaríkjanna sem öryggistrygging fyrir Ísland.
Umræður um stöðu Grænlands innan danska konungsríkisins vegna ásælni Donalds Trumps Bandaríkjaforseta gagnvart Grænlandi hafa leitt til gjörbreytingar á sameiginlegum áhuga NATO-ríkjanna á að auka öryggisgæslu á norðurslóðum og á Norður-Atlantshafi. Í fyrsta skipti í sögu sinni hefur NATO kynnt áform og áætlanir í þessa veru.
NATO er ekki umræðuklúbbur heldur aðgerðabandalag. Þar ráðast áhrif og trúverðugleiki ríkja ekki af yfirlýsingum heldur getu til aðgerða.
HVER ER VERÐUGUR BANDAMAÐUR?
Ríkisoddvitafundur NATO var haldinn í Vilníus í júlí 2023. Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra (Vinstri græn) og Þórdís Kolbrún Reykfjörð Gylfadóttir utanríkisráðherra (Sjálfstæðisflokki) sóttu fundinn.
Í fréttatilkynningu að honum loknum sagði Katrín: „Á fundinum var áréttuð samstaða um það meginmarkmið að Úkraína eigi greiða leið inn í Atlantshafsbandalagið þegar aðstæður skapast til þess og stór skref voru tekin til að einfalda það ferli. Ég ítrekaði einarðan stuðning Íslands við Úkraínu og mikilvægi þess að við stöndum saman um framhaldið.“
„Við eigum að vera góðir og verðugir bandamenn og halda áfram að leggja okkar af mörkum með aukinni þátttöku og framlögum til sameiginlegra varna,“ sagði Þórdís Kolbrún.
Á þessum árum festist hugtakið „verðugur bandamaður“ í sessi í málflutningi íslenskra ráðamanna. Oft var það notað þegar rætt var um stuðning við Úkraínu eða aukin fjárframlög til öryggismála. Í raun er hugtakið víðtækara.
Þetta sést glöggt þegar litið er til annarra norrænna þjóða. Danir, Norðmenn, Svíar og Finnar hafa á síðustu árum ráðist í umfangsmestu breytingar á öryggis- og varnarkerfum sínum frá lokum kalda stríðsins. Þar hefur ekki aðeins verið ákveðið að kaupa herskip, flugvélar og vopnakerfi heldur einnig að efla almannavarnir, verja mikilvæga innviði, styrkja netöryggi og tryggja að stjórnsýslan geti starfað við álag og í ófriði.
Um leið og rætt er um Íslendinga sem verðuga bandamenn er þess jafnframt getið að þeir séu herlaus þjóð. Við það verðum við ekki stikkfrí. Þvert á móti.
Vegna legu landsins á Norður-Atlantshafi og vegna þess að hér eru engar íslenskar herdeildir hvílir sérstök ábyrgð á þeim sem gæta borgaralegra þátta öryggis- og varnarmála. Flugvellir, hafnir, fjarskipti, ratsjárstöðvar, orkuinnviðir, netöryggi og almannavarnir skipta hér meira máli en víða annars staðar. Þegar NATO tekur ákvarðanir um viðbúnað, móttöku liðsafla eða vernd mikilvægra innviða snúast þær að verulegu leyti um borgaraleg verkefni sem að verulegu leyti falla í hlut íslenskra stjórnvalda.
Verðugur bandamaður er ekki sá sem flytur sannfærandi ræður á fundum NATO. Hann er sá sem vill og getur framkvæmt þær ákvarðanir sem teknar hafa verið.
Íslenskir ráðherrar hafa staðið fyrirvaralaust að öllum ályktunum á vettvangi NATO, á norrænum fundum og hvarvetna annars staðar þar sem hvatt er til varðstöðu gagnvart yfirgangi Rússa. Þeim orðum verður ekki fylgt eftir án aðgerða.
Kristrún Frostadóttir forsætisráðherra hefur ítrekað talað um að Ísland eigi að sýna forystu í öryggis- og varnarmálum í nærumhverfi sínu. Í maí 2025 sagði hún að þjóðir Norður-Atlantshafsins þyrftu að sýna „sterka forystu“ og síðar sama mánuð að hún vildi að Ísland tæki virkan þátt og veitti forystu í öryggis- og varnarmálum í okkar nærumhverfi.
Slík markmið eru bæði eðlileg og metnaðarfull. Þau kalla þó jafnframt á skýr svör við grundvallarspurningu: Í hverju á þessi forysta að felast? NATO er aðgerðabandalag og forysta Íslands hlýtur því að ráðast af getu til aðgerða.
Vorið 2026 samþykkti Alþingi í fyrsta sinn sérstaka stefnu í varnar- og öryggismálum. Þar var enn staðfest að meginstoðir öryggis Íslands væru aðildin að Atlantshafsbandalaginu og varnarsamstarfið við Bandaríkin en jafnframt lögð áhersla á aukna þátttöku Íslands í verkefnum NATO, norrænu samstarfi, uppbyggingu innlends viðbúnaðar, vernd mikilvægra innviða og aukna getu stjórnvalda til að mæta nýjum öryggisógnum. Alþingi sló þar með föstu að öryggi Íslands væri ekki aðeins reist á samningum við önnur ríki heldur einnig á eigin getu þjóðarinnar til að axla þá ábyrgð sem af þeim samningum leiðir.
HVER BER ÁBYRGÐ?
Brottför bandaríska varnarliðsins árið 2006 breytti ekki aðeins stöðu Íslands út á við heldur einnig innri stjórnsýslu ríkisins. Í tíð Keflavíkurstöðvarinnar bar Bandaríkjaher sjálfur ábyrgð á hernaðarlegri starfsemi á varnarsvæðinu. Íslensk stjórnvöld sinntu samskiptum við bandalagið og bandalagsríki en ráku ekki öryggis- og varnarkerfið á flugvellinum.
Það voru mistök hjá ríkisstjórninni 2006 að breyta ekki og stokka upp eigið stjórnkerfi, umgjörðina sem einkenndi stjórnsýsluna í kringum varnarliðið. Fram til 2006 komu utanríkisráðuneytið og varnarmálaskrifstofa fram fyrir hönd allra ráðuneyta á Keflavíkurflugvelli og gagnvart varnarliðinu. Rekstur vallarins, mannvirkjagerð, löggæsla, tollgæsla og hvaðeina annað laut yfirstjórn utanríkisráðuneytisins.
Verkefnin hurfu ekki þótt varnarliðið færi. Þá hefði hins vegar átt að flytja þau skipulega til annarra ráðuneyta. Það hefði átt að afnema gamla miðstýrða kerfið og færa til dæmis varnarmálaþáttinn til dómsmálaráðuneytisins og stofnana þess. Utanríkisráðuneytið færi áfram með samskipti við NATO og bandalagsríkin og mótaði þar stefnu Íslands. Framkvæmd verkefnanna hvíldi hins vegar á landhelgisgæslunni, embætti ríkislögreglustjóra, almannavörnum og öðrum stofnunum undir dómsmálaráðuneytinu. Þannig hefði orðið til tvískipt kerfi þar sem utanríkisráðuneytið kæmi að stefnumótandi samskiptum á alþjóðavettvangi en framkvæmdin á heimavelli væri í höndum þeirra sem þar gegna lögbundnum skyldum til að tryggja öryggi borgaranna og innviða.
Í íslensku varnar- og öryggisstefnunni frá 2026 er ekki aðeins fjallað um alþjóðlegt samstarf heldur einnig um nauðsyn þess að skýra ábyrgð, efla stofnanaumgjörð og tryggja getu innanlands til að uppfylla skuldbindingar Íslands.
Þetta er ekki formsatriði. Atlantshafsbandalagið er gagnslaust nema aðildarríkin séu samhuga um að hrinda samþykktum á vettvangi þess í framkvæmd. Þegar ákvarðanir eru teknar um vernd mikilvægra innviða, viðbúnað, móttöku liðsafla eða aukna starfsemi á Norður-Atlantshafi þarf að vera skýrt hver ber ábyrgð á því að þeim sé fylgt eftir. Þar nægir ekki að vísa til yfirlýsinga, samstarfssamninga milli ráðuneyta eða óljósrar verkaskiptingar.
Í nýlegri skýrslu Vörðu um hamfaravitund og viðbúnað íslensks almennings þegar á reynir segir að jarðvegurinn sé hér frjór fyrir frekari viðbúnað og vakningu almennings á þessu sviði. Almenning skorti ekki vilja til að efla eigin viðbúnað heldur veikist viðbúnaðurinn eftir því sem hann krefjist meiri fyrirhyggju, skýrari viðmiða og sterkari tengsla milli heimila, nærsamfélags og opinberra kerfa.
Annars staðar á Norðurlöndunum sýni það sig einnig að samfélagslegur viðnámsþróttur veikist þegar ábyrgð og boðleiðir eru óskýrar og úthald á reiki. Þess vegna sé lögð áhersla á að boðleiðir og verkferlar séu skýr áður en á reynir. Þá sé ekki aðeins haft í huga hvað sé til á heimilum, heldur hvort þau geti verið sjálfum sér nóg um hríð, hvort upplýsingar berist eftir fleiri en einni leið og hvort sveitarfélög, vinnustaðir, skólar, fyrirtæki og félagasamtök þekki sín hlutverk – og hafi æft þau.
Í Danmörku, Noregi, Svíþjóð og Finnlandi er því lögð áhersla á að ábyrgðarkeðjan sé skýr, hvort sem um er að ræða heimilishald eða hernaðaraðgerð. Þar liggur fyrir hver mótar stefnu, hver ber pólitíska ábyrgð og hver framkvæmir. Þess vegna hefur verið unnt að ráðast hratt í umfangsmikla uppbyggingu á sviði varnarmála, almannavarna og innviðaverndar.
Hér hefur umræðan of lengi snúist um almenna stefnu og umgjörð, ályktanir og samninga við önnur ríki. Það er hins vegar aðeins á valdi íslenskra stjórnvalda að tryggja að stjórnsýslan sjálf sé í stakk búin til að sinna því hlutverki sem Ísland hefur tekið að sér.
Verðugur bandamaður verður ekki til vegna þess að ráðherrar hans undirrita ályktanir eða flytja ræður á alþjóðafundum. Hann verður til þegar ríkið hefur getu til að framkvæma þær ákvarðanir sem það styður. Þar er frumskyldan að tryggja öryggi eigin borgara.
Íslendingar hafa ekki lengur þann kost að skýla sér á bak við bandarískt varnarlið sem sér um framkvæmdina. Sú ábyrgð hvílir nú á íslenskum stofnunum. Þess vegna er skýr ábyrgðarkeðja forsenda þess að Ísland geti staðið undir þeim skyldum sem fylgja stöðu landsins á Norður-Atlantshafi.
LOKAORÐ
Þegar Donald E. Nuechterlein kallaði Ísland tregan bandamann árið 1961 átti sú lýsing við um þjóð sem hafði tengt öryggi sitt við Atlantshafsbandalagið en átti enn í innri togstreitu um afleiðingar þeirrar ákvörðunar. Deilurnar um NATO-aðildina, varnarsamninginn, veru varnarliðsins og áhrif stórveldanna á íslenskt samfélag mótuðu stjórnmálaumræðuna í áratugi.
Sú saga er nú á enda. Hvorki NATO-aðildin né varnarsamstarfið við Bandaríkin eru lengur grundvallarátakamál í íslenskum stjórnmálum þótt atburðir síðustu tveggja áratuga sýni að hernaðarlegt mikilvægi Íslands hafi aukist á ný. Norður-Atlantshafið er aftur orðið lykilsvæði í varnaráætlunum Vesturlanda. Ísland er hluti af sameiginlegu öryggissvæði Norðurlandanna og Atlantshafsbandalagsins frá Eystrasalti til Norður-Ameríku. Íslenskir stjórnmálamenn hafa verið samstiga í viðbrögðum við þessari þróun.
Færi svo ólíklega að Bandaríkin drægju herafla sinn frá Evrópu yrði þar ekki aðeins um grundvallarbreytingu á öryggisskipan Vesturlanda að ræða. Þá rofnaði einnig sögulegur þráður sem rekja má til ársins 1941 þegar stjórnir Íslands og Bandaríkjanna sömdu um komu bandarísks herliðs til Evrópu. Þar með var lagður grunnur að Atlantshafssamstarfinu og stöðu Íslands innan vestræns öryggis- og varnarsamstarfs.
Nú við nýjar aðstæður verða Íslendingar að skilgreina hlut sinn í tvíhliða samskiptum við Bandaríkjamenn og í vestrænu varnarsamstarfi, hvernig þeir ætla að axla þá ábyrgð sem þátttakan felur í sér.
Verðugur bandamaður reisir ekki þátttöku sína eingöngu á yfirlýsingum, ályktunum eða hátíðarræðum. Hann verður að sýna skýra ábyrgð með öflugum stofnunum og getu til að framkvæma það sem ákveðið hefur verið. Þar liggur stærsta verkefni íslenskra stjórnvalda á þessu sviði á komandi árum.
Ísland hefur á langri leið færst úr stöðu tregs bandamanns. Markmið næstu ára verður að standa undir þeim kröfum sem gerðar eru til verðugs bandamanns.
