Lífæð Íslands: Samgöngur eru þjóðaröryggismál

Í upphafi ágústmánaðar 2020 tróð ég lífi mínu ofan í tvær stórar ferðatöskur og flutti til Bandaríkjanna. Til stóð að fara í nám, en tímasetningin var skrítin, enda ferðatakmarkanir í gildi víðast hvar í heiminum. Ég þurfti meira að segja að gifta mig á laun til þess að konan mín ætti þess kost að heimsækja mig yfir veturinn.

Þegar ég gekk inn í flugvélina á leið út var það merkileg upplifun. Í fyrsta lagi vorum við í mesta lagi fimm farþegar í stórri Boeing 767 breiðþotu (sjö sæti í hverri röð og tveir gangar). Í öðru lagi man ég alltaf eftir fiskilyktinni sem angaði um farþegarýmið, lykt sem ég minntist ekki eftir að hafa fundið áður í flugvél.

Ég áttaði mig svo á því að ég og hinir farþegarnir vorum aukaatriði í þessari ferð. Fiskurinn sem ilmaði svo vel var aðalatriðið, því honum þurfti að koma á markað og undir hann þurfti stóru þotuna. En þetta var líka eina flugið til Bandaríkjanna þann daginn. Við Íslendingar höfðum farið frá því að búa við flestar alþjóðlegar flugtengingar (miðað við höfðatölu að sjálfsögðu), yfir í það að hafa eitt flug austur á bóginn og eitt vestur.

Þessi upplifun var áminning um það hversu hratt hlutirnir geta breyst, en ekki síður hversu mikilvægar alþjóðlegar tengingar og samgöngur eru fyrir lítið eyríki í Norður-Atlantshafi. Það er öryggisatriði, ekki síður en munaður, að komast til og frá landinu og lífsspursmál að geta flutt vörur til landsins. Samgöngur eru undirstöðuþáttur efnahagslegs öryggis og þjóðaröryggis í víðara samhengi.

Árið 2020, þegar neyðarástand hafði skapast, kveiktu stjórnvöld á perunni og sömdu um lágmarksflug til og frá landinu. Þegar ekki reynir á hefur hins vegar enginn það hlutverk að gæta tenginganna. Þær hvíla á fyrirtækjum sem þurfa að standast alþjóðlega samkeppni, og að þeim er nú þrengt úr þremur áttum samtímis. Þjóðaröryggisstefna Íslands, sem var síðast endurskoðuð 2023, minnist hvorki á samgöngur né flutninga þó ýmislegt annað sé nefnt. Brýnt er að úr því verði bætt við næstu endurskoðun stefnunnar, eigi síðar en 2028, þannig að ákvarðanir stjórnvalda um gjöld, regluverk og alþjóðlegar skuldbindingar verði metnar með hliðsjón af því hvað þær kosta tengingar landsins við umheiminn.

Veröld sem var?

Á tuttugustu öldinni var ríkur skilningur á mikilvægi alþjóðlegra samgangna. Eimskip var jú kallað óskabarn þjóðarinnar, svo dæmi sé nefnt. Ef til vill var það ofar í huga þjóðarinnar þá en nú að ein ástæða þess að við gengum Noregskonungi á hönd 1262 var að Íslendingum hafði ekki tekist að tryggja samgöngur til og frá landinu, og konungur skuldbatt sig til þess að standa að sex árlegum skipasiglingum til Íslands í Gamla sáttmála. Sama viðhorf gilti í grundvallaratriðum þegar kom að flugrekstri sem var ný tækni sem fól í sér ný tækifæri til að tengja Ísland við umheiminn.

Íslendingum tókst að gera fjarlægð sína frá heimsálfunum til austurs og vesturs að einum helsta styrkleika sínum og hér óx sannkölluð samgöngumiðstöð, bæði í lofti og á legi.

Samgöngumiðstöð af þessu tagi er viðkvæmari en hún lítur út fyrir að vera. Yfirleitt byggja fyrirtækin upp heildstæð leiðakerfi. Leiðakerfin búa yfir stærðarhagkvæmni: nýr áfangastaður kemur með aukið umfang sem getur í kjölfarið styrkt fyrirliggjandi áfangastaði. Það sama gerist í hina áttina; ef tiltekið leiðakerfi veikist vegna kerfisbundinna þyngri álagna á miðpunkt kerfisins, er sá möguleiki fyrir hendi að leiðakerfið þurfi á endanum að dragast umtalsvert saman til að aðlagast breyttum veruleika. Fyrir eyríki þýðir minna leiðakerfi færri tengingar, minna flutningsrými og minni viðbragðsgetu þegar á reynir.

En ég velti því fyrir mér, eftir því sem betur hefur gengið, hvort við höfum byrjað að líta á sterka stöðu okkar í æ ríkari mæli sem sjálfgefna. Öflugar samgöngur krefjast innviða, og þar stöndum við nú í skuld, innviðaskuld. En öflugar samgöngur krefjast líka öflugra fyrirtækja sem búa við samkeppnishæf rekstrarskilyrði. Þó staða íslenskra fyrirtækja í samgöngu- og flutningageirunum sé enn sterk hefur að mörgu leyti verið grafið undan samkeppnishæfni þeirra á síðustu árum.

Þrengt að úr þremur áttum

Sá vandi á sér þrjár birtingarmyndir. Tvær eru heimatilbúnar og eiga sér sameiginlegt stef: að taka sem mest út úr þeim fyrirtækjum sem skapa Íslandi þær alþjóðlegu tengingar sem landið býr yfir. Sú þriðja kemur að utan og er annars eðlis. Í engu þessara tilvika er þó spurt hvaða áhrif ákvörðunin hafi á tengingar landsins við umheiminn.

Við sjáum stefið birtast þegar fámennar stéttir í þessum geirum eru óviljugar til þess að fylgja merkinu sem myndast við gerð kjarasamninga við heildarsamtök á almennum markaði og áskilja sér þess í stað rétt til þess að koma að borðinu eftir á og sækja meiri hækkanir en aðrir fá.

Vandinn birtist einnig í þeim gjöldum og flókna regluverki sem stjórnvöld skapa fyrirtækjum á þessu sviði. Varða, hugveitan sem gefur út þetta tímarit, hefur meðal annars bent á að ekkert kaupskip sé skráð á íslenska skipaskrá. Allar þær vörur sem berast Íslandi sjóleiðina ferðast með skipum sem Ísland hefur í reynd afar takmarkaða lögsögu yfir. Í neyðarástandi hefðu því önnur ríki lögsögu yfir þeim skipum sem alla jafna þjónusta Ísland. Þessi staða kemur til vegna þess að íslensk stjórnvöld hafa ekki boðið upp á samkeppnishæfan valkost fyrir skip sem stunda alþjóðlegar siglingar. Samkeppni í alþjóðlegum skipaflutningum er hörð og regluverk þess lands sem fer með skipaskrána getur ráðið úrslitum um það hvort fyrirtæki viðhaldi samkeppnishæfni sinni gagnvart keppinautum frá öðrum löndum eða ekki.

Staðan er ekki jafn slæm þegar kemur að rekstrarskilyrðum flugsins, en þó hafa reynsluboltar úr faginu margsinnis stigið fram og lýst þeirri skoðun sinni að hagkvæmara væri að flytja flugrekstrarleyfi úr landi, til dæmis til Möltu þar sem rekstrarskilyrði eru betri. Þessi vandi verður ekki leystur með boðvaldi, heldur með því að stjórnvöld einbeiti sér að því að skapa hagkvæmari rekstrarskilyrði hér á landi.

Enn önnur birtingarmynd vandans eru íþyngjandi alþjóðlegar skuldbindingar Íslands á sviði samgangna, sem eru sífellt að verða fyrirferðarmeiri. Oftar en ekki tengjast þær umhverfismálum. Út af fyrir sig er það ekki slæmt að ríki heims taki sig saman og standi að alþjóðlegum eða svæðisbundnum kerfum til að takast á við loftslagsmálin eða önnur umhverfismál. Í grunninn er það jafnvel eftirsóknarverðara en að hvert land sníði eigið kerfi. Vandinn felst í því að kerfin eru oft útfærð þannig að þau taka ekki sérstöðu Íslands með í reikninginn. Þau taka ekki mið af smæð þjóðarinnar eða legu landsins.

Eins og hver óhamingjusöm fjölskylda hefur verið sögð óhamingjusöm á sinn eigin hátt, er hvert óhentugt alþjóðlegt eða svæðisbundið loftslagsgjaldakerfi óhentugt fyrir Ísland á sinn eigin hátt. Þó má skipta slíkum kerfum í grófum dráttum í tvennt. Annars vegar kerfi þar sem greitt er fyrir hverja einingu af losun, t.d. tonn af CO₂, og hins vegar kerfi sem ganga út á losunarkræfni, þ.e. losun á hverja einingu (t.d. þyngd eða vegalengd).

Eitt kerfi sker sig úr að því leyti að það hentar Íslandi ágætlega, en það er CORSIA-kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO). Kerfið hefur þá kosti að vera raunhæft, það byggir á hnattrænni þátttöku og er af fyrri tegundinni, þ.e. greitt er fyrir hvert tonn losunar umfram ákveðin grunnviðmið. Stæði CORSIA-kerfið eitt og sér, væri Ísland ekki í slæmri stöðu. Málin torveldast af því að Evrópusambandið hefur sniðið eigið kerfi, sem er svæðisbundið og leggst að mestu ofan á CORSIA-kerfið. Þetta er ETS-kerfið. Svæðisbundni eiginleiki kerfisins er flugrekstri í gegnum Ísland sérstaklega erfiður vegna þess að Ísland er á útjaðri kerfisins. Það þýðir að flug innan kerfisins, þ.e. til Íslands frá Evrópu og öfugt, bera ETS-gjöld en flug út úr kerfinu bera ekki slík gjöld. Fyrir vikið ber beint flug frá Frankfurt til Boston engin ETS-gjöld en flug frá Frankfurt til Boston um Keflavíkurflugvöll ber þung gjöld um 40% leiðarinnar. Þetta skekkir samkeppnisstöðu flugfélaga sem fljúga um Ísland verulega. Til viðbótar mætti einnig benda á að ETS-kerfið leggst þyngra á ferðalög milli Evrópu og Íslands almennt vegna þess að vegalengdin er mun lengri en gengur og gerist á meginlandi Evrópu og engir aðrir valkostir eru í boði. Fjarlægð og einangrun frá meginlandinu hefur verið viðurkennd sem grundvöllur sérreglna á vettvangi ESB, en sérstakar reglur gilda um ystu landsvæði (e. outermost regions) sem eru fjarlæg landsvæði tiltekinna ríkja innan ESB líkt og Kanaríeyjar. Sérstaða Íslands hefur aftur á móti ekki verið litin sömu augum.

Í siglingum gildir ETS-kerfið einnig. Sömu grunnáhrif eiga við, þó þau séu að einhverju marki takmarkaðri, vegna þess að siglingar út úr kerfinu bera 50% ETS-gjald á móti 100% innan EES-svæðisins. Engu að síður skekkir ETS-kerfið samkeppni í siglingum yfir hafið. Til viðbótar þessu hefur ESB kynnt til sögunnar losunarkræfniviðmið og refsigjöld á þau skip sem ekki uppfylla slík viðmið. Þessi viðmið taka að engu leyti tillit til þeirra veðurfars- og hafaðstæðna sem ríkja á Norður-Atlantshafi, þó dæmi séu um að tekið hafi verið tillit til annarra aðstæðna, líkt og íssiglinga. Í einfölduðu máli þýðir verra veður yfirleitt að meira eldsneyti þarf til að sigla tiltekna vegalengd. DNV vann greiningu fyrir stjórnvöld á orkunotkun skipaflutninga og mat viðbótarorkunotkun flutningaskipa í Íslandssiglingum vegna vinds og öldu um 17% samanborið við um 9% á sambærilegum leiðum innan Evrópu. Það kann að hljóma eins og lítill munur en þegar innheimt eru refsigjöld af öllu umfram viðmiðið skiptir hvert prósentustig máli. Í viðbótargreiningu sem sama fyrirtæki vann fyrir Samtök atvinnulífsins og Samtök verslunar og þjónustu kom fram að ETS-kostnaður á siglingaleiðinni Reykjavík–Rotterdam er að minnsta kosti 50% hærri en á sambærilegum siglingaleiðum innan Evrópu.

Ekkert hnattrænt kerfi um losun frá alþjóðasiglingum hefur enn verið samþykkt, en Alþjóðasiglingamálastofnunin (IMO) vinnur að nýjum ramma, IMO Net-Zero Framework. Samkvæmt þeim drögum sem nú liggja fyrir byggir hann að hluta á svipuðum grunni og regluverk ESB og gæti komið hlutfallslega þungt niður á Íslandi vegna landfræðilegrar legu og langra siglingaleiða.

Ef lesandinn heltist einhvers staðar úr lestinni við lestur þessarar greinar, þá er líklegast að það atvikist í umfjölluninni hér á undan. Sú regluverkssúpa sem nú hellist yfir samgöngu- og flutningafyrirtæki er vægast sagt illmeltanleg. Aftur á móti sýnir yfirferðin hversu flókið, marglaga og erfitt viðfangs rekstrarumhverfið er að verða í starfseminni.

Raunar verður ekki hjá því komist að skilgreina þetta mikla alþjóðlega og svæðisbundna regluverk í núverandi mynd sem ógn við efnahagslegt öryggi Íslands. Sérstaklega þegar litið er til þess að allur vöruinnflutningur og útflutningur verður fyrir áhrifum af umframgjöldum sem lenda á íslenskum samgöngu- og flutningafyrirtækjum.

Hvað er til ráða?

Þær áskoranir sem hér var lýst að ofan hafa þó allar einn kost. Þær eiga það sammerkt að vera mannanna verk, en ekki óumflýjanleg þróun. Ef samgöngur og flutningar eru þjóðaröryggismál, geta mannanna verk sömuleiðis tryggt betur grundvöll tenginganna. Af því leiða nokkur verkefni.

Í fyrsta lagi myndi margt lagast við það að ná tökum á kjarasamningslíkaninu og gera meðal annars breytingar sem tryggja að fámennar stéttir sem hafa tögl og hagldir á þjóðhagslega mikilvægum innviðum geti ekki í krafti stöðu sinnar sótt meiri launahækkanir en gengur og gerist í samningalotu. Best væri ef stjórnvöld og aðilar vinnumarkaðarins kæmu sér saman um endurskoðun kjarasamningslíkansins og umgjörð embættis ríkissáttasemjara til þess að koma í veg fyrir framúrkeyrslur af þessu tagi, en í öllu falli er ekki hægt að láta ástandið viðgangast miklu lengur.

Í öðru lagi þurfa stjórnvöld að finna leiðir til að draga úr álögum og einfalda regluverk á þennan geira. Beinast liggur við að byrja á því að tryggja að hægt sé að skrá íslensk skip á íslenska skipaskrá sem býður samkeppnishæf rekstrarskilyrði. Stjórnvöld hafa tekið málið upp reglulega síðustu tvo áratugi en aldrei náð að klára það. Nú er kominn tími til að það sé gert.

Alþjóðlegi vinkillinn er að einhverju marki flóknari. Þar er Ísland partur af stærra kerfi þar sem margir aðilar þurfa að koma saman og ná lendingu. Þó er það ekki svo að ómögulegt sé að ná árangri við að tryggja að tekið sé mið af sérstöðu Íslands.

Árangur hefur náðst við að tryggja tímabundna aðlögun vegna ETS-kerfisins í flugi, þó hún leysi aðeins hluta vandans og aðeins tímabundið. Samkomulag náðist fyrst um tímabundna aðlögun árið 2023 og í tillögu framkvæmdastjórnar ESB um endurskoðun ETS-kerfisins sem lögð var fram sumarið 2026 er gert ráð fyrir að aðlögunin verði framlengd til þriggja ára. Pólitísk forysta og gott samstarf milli stjórnvalda og atvinnulífsins, sem gengu samhent til verks, skiptu sköpum við að ná fram þeirri aðlögun sem hefur fengist. Starfshópur þvert á ráðuneyti sem áttu aðkomu að málinu var skipaður undir forystu utanríkisráðuneytisins. Meðlimir hópsins fengu skýrt umboð til að greina leiðir til lausna í samstarfi við hagsmunaaðila, samræma skilaboð við greinina og koma skilaboðum áleiðis. Bornar voru saman bækur eftir fundi í Brussel og leitast eftir því sameiginlega að klukka alla sem voru með málið að einhverju leyti á sínu borði þar ytra. Hagsmunagæslan gengur best þegar tekin er ákvörðun um að málið sé pólitískt forgangsmál. Stjórnsýslan hefur þá skýrt umboð til þess að vinna málinu framgang og eiga í þéttu samstarfi við atvinnulífið. Þessi árangur er langt frá því að vera fullnaðarsigur, en þó mikilvægur áfangi. Nauðsynlegt er að byggja á áfanganum og vinna varanlegri lausn brautargengi sem tekur á undirliggjandi samkeppnisskekkju í ETS-kerfinu.

Í þriðja lagi er þess vegna mikilvægt að láta ekki deigan síga nú. Okkur Íslendingum hættir til þess að afreka ótrúlega hluti þegar lítið er eftir á klukkunni en þegar tímaþröngin rekur okkur ekki áfram gerist stundum lítið í millitíðinni. Við megum ekki við því að verða þeirri tilhneigingu að bráð í þessu máli.

Í fjórða lagi þarf að setja sjóflutningana í sama forgang og flugið, en því miður hefur skort sömu pólitísku forystuna þegar kemur að sjóflutningum. Skilningur stjórnvalda hefur verið að aukast á mikilvægi alþjóðlegrar hagsmunagæslu hvað sjóflutninga varðar undanfarna mánuði, en málið hefur ekki enn verið sett nægilega ofarlega í forgangsröðina. Hér eru því sóknarfæri. Stjórnvöld þurfa að setja málið í þann farveg að stjórnsýslan geti beitt sér óhindrað í samstarfi við atvinnulífið að því að greina mögulegar lausnir og koma sérstöðu Íslands skýrt á framfæri.

Í fimmta lagi eru sóknarfæri í því að nálgast málið út frá öryggishagsmunum Íslands, en hingað til hefur hagsmunagæslan einkum tekið mið af efnahagslegum hagsmunum. Skilgreini stjórnvöld samgöngur og flutninga sem brýnt þjóðaröryggis- og efnahagsöryggismál, eins og lagt er til í upphafi greinarinnar, fær hagsmunagæslan á sig annan blæ heldur en ef eingöngu er litið á málið út frá efnahagslegum sjónarhóli. Hér verður að nálgast samstarfsaðila okkar út frá þeim sjónarmiðum að án öflugra samgangna og jafns rekstrargrundvallar á við önnur ríki, sé efnahagslegu öryggi Íslands og viðbragðsgetu teflt í hættu.

Norðurslóðir opna tækifæri í flutningum

Því fer fjarri að það séu eingöngu hættur og ógnir á sjóndeildarhringnum í flutninga- og samgöngugeirunum. Tækifærin eru mörg, hafi landsmenn rænu á að skapa aðstæður til að grípa þau.

Í fyrsta lagi byggir Ísland á sterkum grunni sem ein helsta samgöngu- og flutningamiðstöð á norðurslóðum, svæði sem er sífellt að verða mikilvægara í stóra samhengi alþjóðastjórnmálanna. Þegar hafís tekur að leysa á norðurskautinu opnast siglingaleiðir sem fela í sér töluverð tækifæri fyrir Íslendinga.

Í öðru lagi má vera ljóst að umtalsverð efnahagsleg tækifæri eru á norðurslóðum, meðal annars í tengslum við olíuvinnslu á svæðinu. Á Grænlandi er auk þess mikið magn sjaldgæfra jarðmálma (e. rare earth elements) og annarra hrávara sem líklegt er að verði unnin úr jörðu í ríkari mæli á næstu árum. Sú starfsemi mun krefjast flutninga á fólki, búnaði og efni.

Þegar þessi tækifæri raungerast er mikilvægt að við Íslendingar búum yfir öflugum innviðum og fyrirtækjum sem geta nýtt þau. Aðgerðir til að treysta samkeppnishæfni Íslands og tryggja hagsmuni landsins í alþjóðlegu samstarfi eru því ekki aðeins til að fyrirbyggja hættur, heldur einnig að gera okkur betur í stakk búin til að grípa tækifæri. Og eftir því sem umsvif okkar á norðurslóðum eru meiri, því mikilvægari verður staða Íslands í alþjóðapólitísku samhengi. Það er til mikils að vinna.

Sækjum fram, tryggjum öryggið

Heilt yfir stendur Ísland sterkt þegar kemur að flutningum og samgöngum milli landa. Enn sem komið er má líta á öflugt samgöngu- og flutninganet íslenskra fyrirtækja sem styrkleika fyrir öryggi Íslands. Aftur á móti eru hættumerki farin að blikka. Þrengt hefur verið að samkeppnishæfni fyrirtækja á þessum sviðum úr þremur áttum samtímis, og enginn hefur það hlutverk að horfa á heildina. Því þarf að breyta. Stjórnvöld ættu að nefna samgöngur og flutningaleiðir við útlönd sérstaklega í þjóðaröryggisstefnu við næstu endurskoðun hennar, eigi síðar en 2028, og fylgja því eftir með verkefnunum fimm, heima fyrir og gagnvart samstarfsríkjum okkar. Fyrir litla eyþjóð eru samgöngur og flutningar ekki eingöngu efnahagsmál heldur öryggismál.

Árið 2020 sáum við hversu hratt tengingarnar geta rofnað. Við eigum ekki að bíða eftir næstu áminningu.