Mikil ábyrgð, lítil aðkoma: Sveitarfélögin í vörnum Íslands

Umræða um varnar- og öryggismál hérlendis hefur lengst af beinst að hlutverki ríkisvaldsins í þeim efnum, aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu, varnarsamningnum við Bandaríkin og í seinni tíð starfsemi Landhelgisgæslunnar. Það er eðlilegt, enda eru utanríkis- og varnarmál fyrst og fremst á ábyrgð ríkisins. En þar með er ekki öll sagan sögð.

Ákvarðanir um aukna hernaðarlega viðveru, varnarmannvirki, eldsneytisbirgðir, heræfingar eða komur herskipa hafa alltaf áhrif á tiltekin landfræðilega afmörkuð svæði og þau samfélög sem þar eru. Í því samhengi koma til álita atriði á borð við skipulag, hafnaraðstöðu, vegasamgöngur, vatns- og fráveitur, brunavarnir, almannavarnir og upplýsingagjöf til íbúa. Mörg þessara verkefna eru á ábyrgð sveitarfélaga.

Það er því ástæða til að skoða betur hvert hlutverk þeirra eigi að vera í öryggis- og varnarmálum, hvaða upplýsingar þau þurfi að hafa og hvernig kostnaði vegna aukinna umsvifa verði skipt milli ríkis og sveitarfélaga. Ný stefna í varnar- og öryggismálum nefnir sveitarfélögin hvergi, en í fjármálaáætlun ríkisins eru útgjöld þeirra talin með í framlagi Íslands til 1,5% markmiðs Atlantshafsbandalagsins. Ríkið hefur þannig tekið mið af kostnaði sveitarfélaganna, án þess að fyrir liggi samkomulag um hver skuli bera þann kostnað. Meginreglan ætti að vera einföld: Ábyrgð, vald, upplýsingar og fjármagn verða að fara saman.

Ný stefna án sveitarfélaga

Þann 3. febrúar 2026 samþykkti Alþingi fyrstu heildstæðu stefnu Íslands í varnar- og öryggismálum. Þar er boðuð aukin þátttaka í varnarsamstarfi, stigvaxandi fjárveitingar til varnartengdra verkefna og innviða, umfangsmeiri æfingar og aukin áhersla á borgaralegan viðbúnað og áfallaþol.

Sveitarfélög eru þó ekki nefnd sérstaklega í stefnunni og þegar rætt er um stjórnvöld er fyrst og fremst átt við ríkisvaldið. Sveitarfélög gegna engu að síður mikilvægu hlutverki við framkvæmd margra verkefna sem stefnan gerir ráð fyrir. Tengsl varnarmála á ábyrgð ríkisvaldsins og lögbundinna verkefna sveitarfélaga hafa ekki verið útfærð nægilega skýrt, hvorki hvað varðar ábyrgð né kostnað.

Talið með en ekki umsamið

Á leiðtogafundi NATO í Haag í júní 2025 hétu aðildarríkin því að verja árlega sem svarar 5% af vergri landsframleiðslu til varnar- og öryggismála fyrir árið 2035. Að minnsta kosti 3,5% eiga að fara til varna samkvæmt skilgreiningu NATO á varnarútgjöldum. Allt að 1,5% má verja til annarra útgjalda sem styðja við varnir og öryggi, meðal annars til verndar mikilvægum innviðum og fjarskiptakerfum, borgaralegs viðbúnaðar, aukins áfallaþols, nýsköpunar og eflingar varnariðnaðar.

Samkvæmt skilgreiningu NATO miðast varnarútgjöld við greiðslur ríkisins til að mæta þörfum eigin herafla eða herafla bandalagsríkja. Útgjöld sveitarfélaga falla því ekki undir 3,5% flokkinn og hið sama gildir almennt um útgjöld til almannavarna. Í birtum gögnum NATO liggur hins vegar ekki fyrir sambærilega nákvæm skilgreining á 1,5% hlutanum, meðal annars um hvort kostnaður sveitarfélaga geti talist með. Íslensk stjórnvöld hafa þó svarað spurningunni sjálf. Ísland hefur engan her og hefur verið undanskilið 3,5% hlutanum, en skuldbinding Íslands er 1,5% hlutinn. Í fjármálaáætlun 2027–2031, sem Alþingi hefur samþykkt, segir að 1,5% viðmiðið nái „til hins opinbera í heild; ríkis, sveitarfélaga og opinberra fyrirtækja í þeirra eigu“. Útgjöld sveitarfélaga vegna slökkviliðs, samgangna, veitukerfa og annars borgaralegs viðbúnaðar verða því talin með í framlagi Íslands. Hvergi kemur þó fram hver á að bera kostnaðinn.

Þetta er mikilvægt hagsmunamál fyrir sveitarfélögin. Fyrst útgjöld þeirra vegna slökkviliðs, samgangna, veitukerfa eða annars borgaralegs viðbúnaðar verða mögulega talin með í framlagi Íslands að 1,5% markmiðinu ætti ríkið jafnframt að taka þátt í fjármögnun þeirra. Talningin ein stofnar ekki til endurgreiðsluskyldu, en hún styrkir kröfu sveitarfélaga um að kostnaðinum verði ekki velt yfir á þau.

Sama ætti að gilda þegar innviðir sveitarfélags eru nýttir vegna verkefna sem ríkið ákveður á sviði varnar- og öryggismála. Þá þarf að liggja fyrir samkomulag um verkefnið, kostnaðarskiptingu, fjármögnun og uppgjör. Gera verður skýran greinarmun á almennri þjónustu sveitarfélagsins og þeim viðbótarkostnaði sem ákvörðun ríkisins hefur í för með sér. Jafnframt þarf að gæta þess að sami kostnaður sé ekki talinn oftar en einu sinni.

Varnartengd uppbygging getur vissulega gagnast sveitarfélögum. Hún getur skapað störf, aukið eftirspurn eftir þjónustu og flýtt fyrir endurbótum á höfnum, flugvöllum og samgöngumannvirkjum. Slíkur ávinningur segir þó ekki alla söguna. Tekjur og kostnaður falla ekki endilega á sömu aðila. Fyrirtæki eða ríkissjóður geta notið aukinna umsvifa á meðan sveitarfélagið ber kostnað af þjónustu, viðhaldi og viðbúnaði. Þess vegna þarf að meta bæði ávinning og kostnað áður en tekin er ákvörðun um skiptingu útgjalda.

Forsenda þess að sveitarfélög geti haldið þessum hagsmunum til haga er að þau skrái varnartengdan viðbótarkostnað sérstaklega. Annars getur hann auðveldlega horfið inn í almenna gatnagerð, viðhald, launakostnað slökkviliðs eða kaup á varaafli. Árlegt kostnaðaryfirlit og sameiginlegar skilgreiningar myndu styrkja bæði fjárhagslegt aðhald og stöðu sveitarfélaganna gagnvart ríkinu.

Lagaleg ábyrgð án fullrar aðkomu

Verkaskiptingin kemur skýrt fram í almannavarnalögum. Ríkið fer með almannavarnir á landsvísu en sveitarfélögin í héraði, í samvinnu við ríkisvaldið. Lögin taka meðal annars til afleiðinga hernaðaraðgerða. Almannavarnanefndir og viðkomandi lögreglustjóri vinna með ríkislögreglustjóra að hættumati og viðbragðsáætlunum, sem ber að endurskoða og prófa. Sveitarfélög, stofnanir þeirra og lögreglustjóri skulu jafnframt kanna áfallaþol umdæmisins. Nokkuð af kostnaði sem af þessu hlýst fellur á sveitarfélögin.

Þarna getur myndast spenna. Ríkið ákveður umfang og staðsetningu varnartengdrar starfsemi, en hluti afleiðinganna getur lent á viðkomandi sveitarfélagi. Það kann að þurfa að endurskoða skipulag, efla slökkvilið, styrkja veitur og aðra innviði, breyta umferðarfyrirkomulagi og gera ráð fyrir rýmingu í viðbragðsáætlunum.

Áhrifin eru ekki aðeins hernaðarleg í þröngum skilningi. Aukin varnarstarfsemi getur haft í för með sér aukna flutninga eldsneytis og hættulegs farms, aukna flugumferð, hávaða og mengunarhættu. Hún getur einnig aukið álag á samgöngur, fjarskipti og aðra mikilvæga innviði og kallað á aukið áfallaþol gagnvart netárásum.

Suðurnesin: skörun varnarmála og verkefna sveitarfélaga

Reykjanesbær er líklega skýrasta dæmið um skörun varnarmála og verkefna sveitarfélaga. Í bænum fléttast saman borgaraleg byggð og starfsemi sem hefur hernaðarlegt mikilvægi. Í sveitarfélaginu er hluti Keflavíkurflugvallar, skilgreind öryggis- og varnarsvæði, Ásbrú (á fyrrum varnarsvæði Bandaríkjanna) og Helguvíkurhöfn með umfangsmiklum eldsneytisinnviðum. Landhelgisgæslan rekur öryggissvæði og sinnir gistiríkjastuðningi. Reykjanesbær ber ábyrgð á skipulagi utan sérstakra flugvallar- og öryggissvæða, grunnskólum og annarri þjónustu við íbúa. Sveitarfélagið hefur hins vegar takmarkað ákvörðunarvald yfir varnartengdri starfsemi sem getur haft bein áhrif á þróun byggðarinnar.

Nýlega var fjallað í fjölmiðlum um áform um 90 rýma hjúkrunarheimili á Ásbrú í grennd við öryggissvæðið sem varpar skýru ljósi á þessa stöðu. Þegar áform um að breyta tveimur fjölbýlishúsum í hjúkrunarheimili fóru í grenndarkynningu vakti varnarmálasvið Landhelgisgæslunnar athygli á nálægðinni við Keflavíkurflugvöll. Í þeim hljóðvistarútreikningum sem almennt hafði verið byggt á var ekki tekið tillit til herflugs og taldi Gæslan því ástæðu til að skoða hvort gera þyrfti auknar kröfur til hljóðvistar bygginganna.

Reykjanesbær er ekki eina sveitarfélagið á Suðurnesjum sem stendur frammi fyrir varnartengdum áskorunum. Suðurnesjabær er dæmi um annað slíkt sveitarfélag. Svæðisskipulag Suðurnesja 2024–2040 endurspeglar stöðuna. Að því standa sveitarfélögin fjögur á Suðurnesjum, Skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar og Landhelgisgæslan, sem fer með skipulagsvald á öryggissvæði B í umboði utanríkisráðherra. Varnartengd uppbygging er því svæðisbundið viðfangsefni, ekki mál eins sveitarfélags.

Reykjavík: herskip við íbúðabyggð

Þegar gengið er um höfnina í Reykjavík má oftar en áður sjá þar herskip erlendra ríkja, auk skipa Landhelgisgæslunnar. Herskipin eru sýnilegt tákn um breytt öryggisumhverfi, en viðvera þeirra vekur jafnframt ýmsar spurningar fyrir nærumhverfið. Þetta á sérstaklega við þegar þau leggjast að bryggju í Gömlu höfninni. Með uppbyggingunni í Austurhöfn hefur föst búseta jafnframt færst nær hafnarsvæðinu.

Aðstæður í höfuðborginni hafa nokkra sérstöðu miðað við önnur sveitarfélög. Alþingi, Hæstiréttur, Stjórnarráðið, Landspítalinn, Reykjavíkurflugvöllur og mikilvæg hafnarsvæði eru öll innan fárra kílómetra. Herskipaheimsóknir bætast svo við þessa flóru.

Í júlí 2026 lágu spænska herflutninga- og stjórnskipið Castilla og freigátan Blas de Lezo í Sundahöfn, en Juan Carlos I, stærsta herskip spænska flotans, lá á Faxaflóa. Samkvæmt fréttum voru áhafnir og annað herlið um borð samtals á þriðja þúsund manns. Dæmið sýnir að ekki er nóg að líta almennt á „herskip“ sem einn flokk. Augljós munur er á litlu eftirlitsskipi og stóru herskipi á borð við Juan Carlos I, sem getur flutt landgöngulið, farartæki, herþotur og þyrlur. Stærð skips, búnaður, vopn og verkefni ráða miklu um áhættumat og nauðsynlegan viðbúnað.

Staðsetningin skiptir ekki síður máli. Þegar herskip liggur við Miðbakka eða annars staðar í Gömlu höfninni þarf að huga að ýmsum atriðum. Við Miðbakkann er íbúðabyggð, hótel, veitingastaðir, skrifstofur og fjölfarin almenningssvæði í næsta nágrenni. Í vopnuðum átökum væru herskip að jafnaði hernaðarleg skotmörk. Nálægð þeirra við íbúðabyggð og fjölfarin borgarsvæði er því þáttur sem verður að taka með í skipulagi og viðbúnaði.

Í þessu samhengi þarf að líta til alþjóðlegs mannúðarréttar, þótt hann gildi fyrst og fremst í vopnuðum átökum en teljist ekki til skipulagslöggjafar á friðartímum. Samkvæmt 58. gr. viðbótarbókunar I frá 1977 við Genfarsamningana frá 1949, sem Ísland er aðili að, skulu aðilar að átökum, eftir því sem frekast er unnt, forðast að staðsetja hernaðarleg skotmörk innan eða nærri þéttbýlum svæðum. Þeim ber jafnframt að gera aðrar nauðsynlegar ráðstafanir til að verja almenning og borgaraleg mannvirki.

Reglan bannar ekki nálægð hernaðarlegrar starfsemi og byggðar. Hana verður þó að hafa til hliðsjónar við ákvarðanir á friðartímum um staðsetningu varnartengdrar starfsemi. Þá ætti að meta áhættu fyrir íbúa og borgaraleg mannvirki og kanna hvort draga megi úr henni með annarri staðsetningu eða sérstökum öryggisráðstöfunum.

Þetta eru ekki rök gegn herskipaheimsóknum eða áframhaldandi uppbyggingu við höfnina. Hlutverkin tvö verður hins vegar að skipuleggja saman. Ef Reykjavíkurhöfn og aðrar hafnir landsins fá aukið hlutverk í varnarsamstarfi þurfa ríkið, Reykjavíkurborg, Faxaflóahafnir og viðbragðsaðilar að velja fyrirfram hvaða hafnarbakkar henta fyrir mismunandi tegundir skipa og ákveða afmörkun svæða, aðkomuleiðir, aðgangsstýringu, lokanir og mögulega rýmingu. Jafnframt þarf að liggja skýrt fyrir hver ber ábyrgð á viðbúnaðinum og hver greiðir kostnaðinn.

Varaflugvellir: álagið lendir á bænum

Tengsl sveitarfélaga og varnarmála einskorðast ekki við Suðurnesin og Reykjavík. Flugvellirnir á Akureyri og Egilsstöðum eru alþjóðaflugvellir og gegna mikilvægu hlutverki sem varaflugvellir þegar röskun verður á flugi um suðvesturhorn landsins. Þeir geta jafnframt nýst við almannavarnir og flutning fólks, búnaðar og birgða og geta því haft þýðingu fyrir varnarviðbúnað. Í tengslum við loftrýmisgæslu sænska flughersins í febrúar 2026 var til dæmis gert ráð fyrir aðflugsæfingum á varaflugvöllunum á Akureyri og Egilsstöðum. Ef ríkið ætlar þessum flugvöllum stærra hlutverk í öryggis- og varnarmálum þarf að efla þá frekar.

Akureyrarflugvöllur sýnir sérstaklega hvernig varaflugvallarhlutverk getur haft bein áhrif út fyrir sjálft flugvallarsvæðið. Í febrúar 2026 lentu þar átta þotur á innan við klukkustund þegar veður lokaði Keflavík. Um 600 farþegar sátu fastir á flugvellinum fram á nótt, en nýja flugstöðin má mest taka við 450 manns, og fyrirtæki í bænum sáu þeim fyrir mat. Slíkur atburður reynir ekki aðeins á flugvöllinn heldur einnig á flutninga, gistirými, upplýsingagjöf og eftir atvikum heilbrigðis- og viðbragðsþjónustu. Ný flugstöð og stærra flughlað hafa aukið getu flugvallarins og frekari uppbygging gæti bæði styrkt varaflugvallarhlutverk hans og stutt við beint millilandaflug og atvinnulíf á Norðurlandi.

Lýðræðisleg ábyrgð og nauðsynlegt upplýsingaflæði

Þessi dæmi frá einstökum sveitarfélögum benda til þess að ákvarðanir ríkisins geti haft veruleg áhrif á sveitarfélög, sem þurfa þá að takast á við ýmsar afleiðingar þeirra í framkvæmd. Aðkoma sveitarfélaga að öryggis- og varnarmálum er lýðræðismál. Varnartengd starfsemi getur mótað þróun sveitarfélaga eða hluta þeirra til langs tíma, takmarkað aðra landnotkun og kallað á fjárfestingar sem íþyngja fjárhag sveitarfélaga árum saman. Þegar ákvarðanir snerta nærumhverfi fólks leita íbúar oft fyrst til sveitarfélagsins. Erfitt er þó að gera kjörna fulltrúa þess pólitískt ábyrga fyrir ákvörðunum sem ríkið tekur jafnvel án raunverulegs samráðs.

Í varnarmálum þarf eðli máls samkvæmt að fara varlega með viðkvæmar upplýsingar. Það breytir því þó ekki að sveitarfélög þurfa að vita nóg til að geta sinnt þeim verkefnum sem lög mæla fyrir um. Þau eiga meðal annars að kanna áfallaþol í umdæmi sínu og taka þátt í gerð viðbragðsáætlana eins og áður var vikið að. Ef varnartengd starfsemi hefur áhrif á slíkt mat þarf því að finna leið til að miðla nauðsynlegum upplýsingum án þess að viðkvæmar upplýsingar verði gerðar opinberar.

Sveitarfélög ákveða ekki varnarstefnu ríkisins. Þau koma þó óhjákvæmilega að varnartengdri uppbyggingu sem kallar á breytta landnotkun, skipulag eða leyfisskyldar framkvæmdir. Skipulagsvald þeirra er lögbundið og því ekki einungis formsatriði. Samráð þarf því að hefjast meðan enn er hægt að ræða staðsetningu, áhrif á byggð, kostnað, mótvægisaðgerðir og verkaskiptingu.

Nágrannalöndin skilgreina áhrifasvæðin fyrirfram

Í Svíþjóð, Noregi og Finnlandi er ekki byggt á því að hernaðarlegir og borgaralegir innviðir séu alls staðar landfræðilega aðskildir. Áherslan er frekar á að varnartengdir hagsmunir og áhrifasvæði séu skilgreind fyrirfram og að ríki, sveitarfélög og viðbragðsaðilar vinni saman að skipulagi og viðbúnaði.

Í Svíþjóð eru meðal annars herflugvellir, skot- og æfingasvæði, æfingasvæði sjóhersins, tæknileg kerfi og önnur hernaðarmannvirki skilgreind sem hagsmunir á landsvísu fyrir hernaðarhluta heildarvarna (totalförsvar). Áhrifasvæði þeirra geta náð út fyrir mannvirkin eða starfssvæðin sjálf, meðal annars vegna hávaða, krafna um hindranalaust loftrými og annarrar áhættu. Sænski herinn tekur því virkan þátt í skipulagsferli sveitarfélaga þegar fyrirhugaðar framkvæmdir kunna að hafa áhrif á þessa hagsmuni. Herinn nefnir sérstaklega að hávaði frá flugvöllum og skot- og æfingasvæðum geti haft áhrif á skipulag íbúðabyggðar, skóla og heilbrigðisstofnana.

Í Noregi eru sveitarfélög og fylki mikilvægur hluti heildarvarna. Við öryggispólitískt hættuástand eða stríð eiga sveitarfélög meðal annars að tryggja öryggi íbúa, viðhalda mikilvægri þjónustu, halda uppi stjórnsýslu og neyðarstjórn og samræma starf borgaralegra aðila innan sveitarfélagsins. Finnska heildaröryggislíkanið byggist með sambærilegum hætti á víðtæku samstarfi ýmissa aðila.

Sameiginlegur lærdómur af framkvæmd umræddra ríkja er því ekki sá að hernaðarlegir og borgaralegir innviðir verði alls staðar aðskildir. Áherslan er fremur á skýra afmörkun áhrifasvæða, áhættumat og náið samráð þar sem varnartengd starfsemi og borgaraleg byggð fara saman.

Frá samráði eftir á til samstarfs frá upphafi

Ísland þarf skýrari sveitarstjórnarvídd í öryggis- og varnarmálum. Þörfin er mismunandi eftir sveitarfélögum og engin ein lausn hentar alls staðar. Meginreglan ætti þó að vera sú sama: Ábyrgð, vald, upplýsingar og fjármagn verða að fara saman. Varnarmál verða áfram verkefni ríkisins, en varnir landsins verða ekki byggðar upp án sveitarfélaganna. Þau eru ekki utanaðkomandi hagsmunaaðilar heldur þegar hluti af varnargetu og áfallaþoli Íslands. Laga- og stofnanaumgjörðin þarf að endurspegla það og tryggja að sveitarfélög geti axlað hlutverk sitt án þess að fjárhagur þeirra eða öryggi íbúa verði afgangsstærð.

Fyrsta skrefið liggur beint við. Í fjármálaáætlun er boðuð langtímaáætlun um framlög hins opinbera til varnar- og öryggismála sem á að byggja á „samræmdri nálgun milli stjórnvalda, sveitarfélaga og opinberra fyrirtækja“. Fjármála- og efnahagsráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga ættu að semja um skilgreiningu og skiptingu varnartengds viðbótarkostnaðar áður en sú áætlun liggur fyrir, og eigi síðar en með fjármálaáætlun 2028–2032.